Os ditados e os clichês são figuras curiosas, intrigantes. Eles têm um quê de lugar comum e de trivialidade, mas carregam consigo uma sabedoria que não se apreende em horas a fio em bibliotecas; é o tipo de sabedoria acumulada por lições que só a vivência é capaz de construir.
Certamente o leitor já escutou que a “pressa é inimiga da perfeição” e também pensou, como nós, que a ideia não se aplica a qualquer situação; há “pressas e pressas” e a “perfeição”, se transformada em dogma, pode impedir que muita coisa boa saia do papel.
O clichê talvez seja um bom ponto de partida para pensarmos sobre a reforma tributária e os passos que teremos que adotar nos próximos meses. Como já escrevemos nesse mesmo portal[1], a reforma tributária foi pensada para resolver um problema muito claro: a relação confusa entre estados, União e contribuintes pelas distorções geradas pelos tributos não cumulativos.
Os esforços feitos na fase de tramitação da emenda constitucional e dos projetos de lei não foram capazes, contudo, de apagar o mundo de perguntas ainda existentes sobre como a reforma funcionará dentro do Estado.
Como vai funcionar esse novo federalismo fiscal brasileiro, simbolizado na figura do Conselho Gestor do IBS? Afinal, quem fiscalizará as empresas? A quem caberá a cobrança judicial do imposto? Como funcionará a redistribuição dos recursos para Estados e Municípios? Como funcionará, na prática, o contencioso administrativo-tributário? Poderíamos passar horas compartilhando perguntas semelhantes.
As respostas precisam aparecer logo.
O IBS ganhará vida, realmente, no próximo ano e até lá é preciso que o Conselho Gestor funcione, haja um regulamento do tributo, e todos – gestores públicos e sociedade – aguardam ansiosamente a definição do “como” isso será feito. E é nesse momento que retorna o ditado, para nos ajudar a colocar um pouco de “freio” na “pressa”.
Os atos normativos que serão editados para operacionalizar o IBS e o regimento interno próprio do Comitê Gestor afetarão diretamente a vida de grande parte da sociedade brasileira, o que não é pouca coisa e, por isso, a academia, os atores econômicos e os entes subnacionais precisam ter a permissão formal para efetivamente influenciar nesse processo.
Mas como fazer isso de maneira rápida e realmente funcional? A experiência teórica e prática acumulada nas últimas décadas, pelo Direito Administrativo, e a nova política de regulação da Secretaria da Fazenda do Município de São Paulo apresentam caminhos a serem seguidos: as velhas e boas consultas e audiências públicas.
Em termos gerais, a consulta pública e a audiência pública são instrumentos de participação popular previstos em lei, voltados a fomentar a interação dos potenciais interessados na construção do ato normativo. Para que alcance bons resultados e gere o aumento da qualidade do ato regulatório, a abertura do diálogo não pode ser meramente formal.
Na sujeição do ato regulatório à crítica, a Administração deve apresentar o seu conteúdo e explicar o porquê – a motivação – da sua decisão, ou seja, os elementos de fato e de direito que a leva fazer a sua escolha, diante das opções regulatórias existentes.
Isso deve ser levado a sério especialmente quando tratarmos de regulação tributária, pois a antecipação de problemas e do contraditório pode representar não apenas o aumento da qualidade do ato regulatório em si, mas na redução significativa do número de processos judiciais, algo que marca a cultura institucional brasileira.
Embora os institutos não sejam novos, o debate acerca do uso adequado das consultas e audiências avançou nas últimas décadas, impulsionado pelas regras da Lei 9.784/1999 — aplicáveis subsidiariamente a estados e municípios[2] –, mas, sobretudo, por razões de ordem teórica e prática.
Do ponto de vista teórico, consolidou-se a percepção de que, se a lei é o começo da intervenção do Estado no domínio econômico, não é ela a única fonte de normas que impacta a vida das pessoas; a maneira como a Administração tributária regula e interpreta a legislação são fatores decisivos nas escolhas que os agentes econômicos precisam tomar todos os dias[3].
A criação do direito não se esgota no processo legislativo, e a atividade regulatória — ainda que desempenhe função secundária no plano formal — possui capacidade de inovar nas relações entre Administração e administrados.
No plano prático, ao longo das últimas décadas, o Estado tem sido chamado a intervir no domínio econômico e a atuar em nichos marcados por elevada especificidade técnica mediante a regulação. Em alguns casos, não importa o quão competentes são os agentes públicos e a sua imersão teórica no assunto, o mercado e os agentes sujeitos à regulação serão os únicos capazes de exprimir como a implantação de uma obrigação acessória impactará o seu negócio, para o bem e para o mal. É necessário, portanto, ouvir esses atores de forma transparente e democrática.
Não à toa, grandes homens e mulheres públicos têm reforçado a necessidade de darmos atenção não apenas ao ato regulatório em si, mas ao processo de formação, a sua compatibilidade com o ideal democrático e com os princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
A preocupação se justifica porque se, de um lado, na criação de normas pelo poder legislativo, a legitimidade democrática é assegurada pela participação de representantes eleitos na tomada de decisão, e, nos atos administrativos individuais (lançamento, por exemplo), pelo dever de respeitar o contraditório e à ampla defesa, o ato regulatório ocupa uma espécie de zona cinzenta, sem adequado tratamento legislativo do seu processo de formação[4][5].
Nesse contexto, a Lei Municipal 18.270/2025, observando as diretrizes do art. 29 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro[6], reconhece a importância da participação social no processo de formação dos atos normativos tributários, fortalecendo sua legitimidade e permitindo a antecipação de conflitos relacionados à aplicação prática das normas.
O tema foi regulamentado pela Portaria da Secretaria Municipal da Fazenda de São Paulo 362/2025, tem como principais pontos de atenção:
- As consultas e audiências públicas, quando aplicáveis, são realizadas preferencialmente pela plataforma eletrônica, disponibilizada estritamente para isso, pela da Prefeitura de São Paulo.
- A consulta pública tem por finalidade subsidiar a tomada de decisão administrativa, permitindo que interessados apresentem críticas, sugestões e contribuições sobre a minuta de ato normativo, ou seja, não foi definido um formato para a participação, que é aberta a qualquer pessoa física ou jurídica, vedado o anonimato.
- Como regra, o prazo para envio de contribuições é de no mínimo 20 dias corridos, podendo variar conforme a complexidade da matéria.
- A abertura da consulta pública deve ocorrer por ato publicado no Diário Oficial, acompanhado da minuta do ato normativo, da exposição de motivos, do prazo de participação e das instruções para envio das manifestações.
- Encerrada a consulta, a publicação definitiva do ato normativo não depende da divulgação integral das justificativas relativas à incorporação ou não das contribuições recebidas; é previsto, ainda, que o dever de motivação sobre a incorporação ou não de sugestões pode ser atendido de forma racionalizada, sem prejuízo da transparência;
- É permitido o envio de convites formais a entidades representativas de setores econômicos potencialmente afetados, com o objetivo de qualificar o debate, estimular manifestações antecipadas de eventuais litigantes e fortalecer a atuação colaborativa entre fisco e contribuintes.
Ainda que preservada a discricionariedade administrativa, a Secretaria tem adotado como diretriz interpretativa a submissão de qualquer novo ato regulatório ao procedimento de consulta pública sempre que possa, potencialmente, afetar a esfera jurídica dos particulares.[7]
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Chegando ao fim do nosso texto, voltamos ao ditado: a pressa é inimiga da perfeição? Na implantação da reforma tributária, o senso de urgência e a abertura do processo da construção da nova regulação podem caminhar juntos.
A experiência regulatória brasileira e o padrão de consulta/audiências públicas adotado pelo município de São Paulo em matéria tributária oferecem bons caminhos para permitir que as boas intenções que estão por trás da mudança do sistema de tributação de consumo brasileiro não permaneçam no plano das ideias.
[1] https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-comite-gestor-na-visao-de-um-administrativista-curioso
[2] Art. 31. Quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, o órgão competente poderá, mediante despacho motivado, abrir período de consulta pública para manifestação de terceiros, antes da decisão do pedido, se não houver prejuízo para a parte interessada.
- 1º A abertura da consulta pública será objeto de divulgação pelos meios oficiais, a fim de que pessoas físicas ou jurídicas possam examinar os autos, fixando-se prazo para oferecimento de alegações escritas.
- 2º O comparecimento à consulta pública não confere, por si, a condição de interessado do processo, mas confere o direito de obter da Administração resposta fundamentada, que poderá ser comum a todas as alegações substancialmente iguais.
[3] Art. 146. A modificação introduzida, de ofício ou em conseqüência de decisão administrativa ou judicial, nos critérios jurídicos adotados pela autoridade administrativa no exercício do lançamento sòmente pode ser efetivada, em relação a um mesmo sujeito passivo, quanto a fato gerador ocorrido posteriormente à sua introdução.
[4] SUNDFELD, Carlos Ari. CÂMARA, Jacintho Arrusa. O dever de motivação na edição de atos normativos pela Administração Pública. A&C – Revista de Direito Administrativo e Constitucional. Belo Horizonte, ano 11 p. 56.
[5] “Isto é, também é necessário observar o devido processo legal quando se vai editar regulamentos, resoluções, circulares, portarias ou qualquer outra espécie de ato administrativo geral e abstrato, que afete direitos dos particulares.
A afirmação acima é óbvia. Não seria sustentável defender que a Administração se sujeitasse ao princípio do devido processo legal apenas quando proferisse decisões individuais e concretas, estando imune à sua observância quando tomasse decisões de caráter geral (atos normativos). A diferença de tratamento não faria sentido, pois, tanto numa situação quanto na outra, direitos individuais podem ser afetados”. SUNDFELD, Carlos Ari. CÂMARA, Jacintho Arruda. O dever de motivação na edição de atos normativos pela Administração Pública. Op cit. P. 59.
[6] [6].
[7] Art. 29. Em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por autoridade administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão.