A discussão sobre a constitucionalidade da Taxa de Fiscalização de Instalação (TFI) e da Taxa de Fiscalização de Funcionamento (TFF) ganhou novamente os holofotes e as atenções do setor de telecomunicações. A ADI 7787 chegou a ser incluída para julgamento pelo Plenário Virtual do STF, com início previsto para esta sexta-feira (8/5), o que reforçou a percepção de proximidade de uma definição, embora tenha sido posteriormente retirada de pauta.
A deliberação da Ação Direta no Supremo representará um marco importantíssimo para o encerramento dessa controvérsia que se arrasta há anos.
Histórico do caso
A celeuma quanto à cobrança das taxas recebeu grande atenção em 2020, quando um grupo de grandes operadoras obteve liminar, junto ao TRF da 1ª Região, autorizando a suspensão do pagamento da TFF[1].
O mérito deste processo começou a ser julgado em 2023, ocasião em que a relatora, desembargadora Gilda Sigmaringa Seixas, reconheceu a inconstitucionalidade da cobrança das taxas “nas parcelas que superam os custos da atividade estatal” e ainda entendeu não ser devida a TFF sobre os aparelhos celulares. O julgamento foi suspenso em razão do pedido de vista do Des. Hercules Fajoses – atualmente sucedido pelo desembargador Gustavo Amorim –, mas, antes, o desembargador I’talo Fioravanti Sabo Mendes havia adiantado sua divergência.
Desde então, outras liminares no mesmo sentido foram concedidas em favor de empresas do setor em outros processos, mas o julgamento do caso paradigmático das grandes teles permanece pendente de conclusão junto ao TRF1. De todo modo, diante da divergência já instaurada, a finalização do julgamento deverá observar o procedimento previsto no art. 942 do CPC, com ampliação do quórum (de 3 para 5 desembargadores).
Em março de 2025, a Associação Nacional das Operadoras de Celulares (Acel) e a Associação Brasileira de Concessionários de Serviço Telefônico Fixo Comutado (Abrafix) ajuizaram a ADI 7787, questionando o valor das taxas. A ação tramita no STF sob a relatoria do ministro Alexandre de Moraes, e, logo após a admissão como amicus curiae da Associação Brasileira das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações Competitivas (Telcomp), foi incluída na pauta de julgamentos do Plenário Virtual, o que reforçou a expectativa do setor quanto à definição da controvérsia, ainda que o julgamento não tenha sido realizado até o momento.
Vale destacar que o tema também repercute no Legislativo. Ainda em 2025, foi retomada a tramitação do PL 4494/2023, de autoria do deputado Áureo Ribeiro (Solidariedade-RJ). O PL altera a Lei 5.070/1966, que institui o Fistel, para excluir os terminais móveis do pagamento das taxas.
Mas por que a cobrança destas taxas é questionada?
As TFI e a TFF são tributos devidos pelas empresas do setor em razão do poder de polícia atribuído à Anatel para fiscalizar os serviços de telecomunicação. A TFI é devida uma única vez e seu fato gerador é a emissão do certificado de licença para o funcionamento das estações de telecomunicações. Já a TFF, deve ser paga anualmente e seu lastro é a (suposta) fiscalização dos aparelhos celulares.
O primeiro questionamento quanto à cobrança é inobservância da referibilidade. As regras contidas no CTN e na Constituição Federal determinam que as taxas possuem natureza vinculada, destinando-se ao custeio da atividade estatal que lhes dá suporte. Com isso, conforme já decidiu o STF em diversos outros casos[2], é necessário que haja razoável equivalência (ou proporcionalidade) entre o custo dispendido com o serviço público ou com o exercício do poder de polícia e o valor cobrado do contribuinte.
No caso da TFI e da TFF, há um evidente descompasso entre a carga tributária suportada pelas empresas e o custo da fiscalização a que são submetidas. Esse cenário pode ser facilmente constatado a partir do confronto entre dados públicos, tais como os contidos no Relatório Anual de Gestão divulgado pela Anatel e aqueles constantes na Lei de Orçamento Anual (LOA).
Segundo estes documentos, em 2024 a Agência arrecadou com taxas de fiscalização o montante R$ 621 milhões[3], enquanto o valor destinado na LOA para custear toda a normatização e fiscalização a ser realizada no mesmo exercício não chegou a R$ 44 milhões[4]. A desproporção vem se repetindo ano após ano há mais de uma década.
Outro ponto de atenção é a ilegalidade do desvio de finalidade dos recursos do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel). Especialmente aqueles relativos às referidas taxas, deveriam ser destinados, exclusivamente, ao custeio das despesas com a fiscalização dos serviços de telecomunicação. No entanto diferentemente do que determina a Constituição e a Lei, a TFI e a TFF (que representam quase metade de toda arrecadação do Fundo) assumiram contornos eminentemente arrecadatórios, em clara violação ao caráter vinculado das taxas.
Apesar da retirada de pauta da ADI 7787, a controvérsia parece ter alcançado estágio avançado de maturação.
Nesse contexto, a definição dos contornos dessas exações tende a produzir efeitos relevantes na dinâmica econômica e regulatória do setor de telecomunicações. Mais do que o desfecho de uma controvérsia específica, o que se projeta é a consolidação de parâmetros que deverão orientar, de forma mais estável, a relação entre poder de polícia estatal e tributação setorial.
[1] Apelação Cível 0014603-44.2014.4.01.3400.
[2] Confira-se, nesse sentido: ADI 2551 MC-QO/MG, Rel. Min Celso de Mello, DJ de 20.04.2006, PP-00005; ADI 6145. Rel. Min. Rosa Weber. DJe de 24.10.2022; ADI 4786. Rel. Min. Nunes Marques. DJe de 14.10.2022; ADI 5374. Rel. Min. Roberto Barroso. DJe de 12.03.2021 e ADI 3.775. Rel. Min. Cármen Lúcia. DJe de 19.05.2020.
[3] https://sistemas.anatel.gov.br/anexar-api/publico/anexos/download/b6f024c55d48226f42febfb0dc0ca42c
[4] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/lei/Anexo/L14822-Volume2.pdf