Entre os dias 18 de maio e 2 de junho, a convite da Embaixada da China no Brasil, um grupo de 24 brasileiros, oriundos de diversas instituições, participou, ao longo de duas semanas, do Seminário de Administração Pública promovido pelo Centro de Formação Internacional de Hong Kong e Macau da Academia Nacional de Governança e patrocinado pelo Ministério do Comércio da República Popular da China.
Entre os participantes, uma equipe de oito professores e pesquisadores da FGV EPPG vivenciou o funcionamento das instituições chinesas por meio de visitas técnicas, seminários e encontros com gestores e acadêmicos locais. Foi a partir dessa imersão que reunimos as observações e reflexões apresentadas neste artigo.
História, instituições e o longo prazo: as bases do desenvolvimento chinês
O desenvolvimento chinês das últimas quatro décadas impressiona não apenas pela velocidade do crescimento econômico, mas também pela capacidade de mobilização coordenada de recursos produtivos, institucionais e sociais. Contudo, reduzir essa trajetória às reformas iniciadas em 1978 seria desconsiderar a profundidade histórica que sustenta a experiência chinesa contemporânea.
A ideia de “terra do meio” carrega um sentido civilizacional que remete a mais de 5.000 anos de história e expressa uma concepção própria sobre o lugar da China no mundo, sua organização política e sua relação com o tempo histórico. A modernização chinesa, portanto, não pode ser compreendida como mera adoção de modelos externos de desenvolvimento, mas como um processo de atualização seletiva de tradições políticas, administrativas e filosóficas.
A experiência chinesa revela uma condição institucional central: a capacidade de combinar estabilidade política, continuidade burocrática e planejamento de longo prazo. O Estado atua diretamente na indução do desenvolvimento, na organização de setores estratégicos e na orientação da inovação, articulando direção política, disciplina organizacional e incentivos ao desempenho.
Essa capacidade contrasta com a experiência brasileira, em que a necessidade permanente de articulações políticas imediatas muitas vezes limita a continuidade de projetos estratégicos. O desenvolvimento chinês, contudo, não ocorreu sem custos ambientais. A paisagem industrial dos anos 1990, marcada pela poluição e pelo crescimento acelerado, deu lugar a uma política que incorpora metas ambientais à gestão pública, com investimentos em energia limpa, mobilidade sustentável e reflorestamento urbano.
A máxima de Xi Jinping — “águas limpas e montanhas verdes são tão valiosas quanto montes de ouro e prata” — sintetiza essa mudança: a natureza passa a ser tratada não apenas como recurso, mas como patrimônio nacional.
Unidade e autonomia: a arquitetura administrativa da China
Promover desenvolvimento e inovação em um país de dimensões continentais exige conciliar unidade nacional e diversidade econômica, social e cultural. Na China, esse desafio envolve administrar regiões altamente industrializadas e áreas ainda em desenvolvimento, dezenas de grupos étnicos e diferentes arranjos político-econômicos sob um mesmo Estado.
Essa arquitetura se organiza em níveis administrativos que incluem províncias, regiões autônomas e regiões administrativas especiais. As regiões autônomas, voltadas a grupos étnicos minoritários, possuem estatutos próprios e podem editar normas locais em áreas como educação, cultura e segurança pública, desde que alinhadas aos interesses nacionais. Assim, combinam certa margem de adaptação local com a preservação do controle estratégico pelo governo central.
Hong Kong e Macau, como regiões administrativas especiais, operam sob a lógica de “um país, dois sistemas”: preservam sistema capitalista, leis, moeda e fronteiras próprias, enquanto Pequim mantém o controle sobre defesa e relações exteriores. Mesmo submetidos ao planejamento nacional, como o Plano Quinquenal, os governos locais dispõem de margem para adaptar sua implementação às condições específicas, criando espaços de desenvolvimento e inovação.
Esse arranjo administrativo também tem significado político. Mais do que um organograma, ele expressa a tentativa chinesa de construir um “sistema de poder inteiramente novo”, capaz de consolidar a Revolução Chinesa. Em Sobre a Revolução (1963), Hannah Arendt via a China como caso de revolução “permanente”, que se prolonga sem realizar plenamente seus objetivos. Para ela, superar esse impasse exigia criar um sistema de poder próprio e duradouro.
Essa preocupação também aparece no diagnóstico das lideranças chinesas. Em seminário sobre governança, o professor Song Shiming recuperou uma fala de Xi Jinping segundo a qual o colapso da União Soviética se relacionou, entre outros fatores, à falta de um sistema eficaz de governança nacional. A leitura chinesa converge, nesse ponto, com Arendt: uma revolução que não constrói instituições estáveis corre o risco de não se consolidar. Evitar esse destino tornou-se um objetivo central do Estado chinês.
Nesse ponto, os governos locais ganham protagonismo. Num país de dimensão continental, erguer um novo sistema de governança depende de uma forma engenhosa de articular o centro e as localidades.
O sistema financeiro serve como exemplo ilustrativo. Um dos princípios de coordenação fundamentais é o one-level-down management, uma lógica de cascata em que cada nível de governo define as regras financeiras do nível imediatamente inferior. Não há um conjunto único de regras válido para todos os governos locais ao mesmo tempo. As relações entre o centro e as províncias diferem das relações entre as províncias e os municípios, e assim sucessivamente.
Portanto, o aspecto decisivo é que, embora a China seja um Estado unitário, a relação entre os níveis hierárquicos é flexível. Para compreender os avanços da China contemporânea é necessário entender o relacionamento dos níveis locais de governo e sua articulação com Pequim.
Essa flexibilidade talvez seja uma das chaves para entender por que a China não caiu na armadilha que Arendt previa. Em vez de enrijecer num comando central uniforme ou de se fragmentar em disputas locais, esse arranjo institucional encontrou um modo de conciliar as diferenças e de ajustar-se ao longo do tempo.
A experiência chinesa mostra que a força de sua governança está na combinação entre direção central, adaptação local e continuidade institucional. É essa articulação que permite transformar planejamento em execução, com a incorporação da agenda ambiental como parte de um projeto nacional de desenvolvimento.
Autores:
Eduardo Borges da Silva – Coordenador do mestrado e doutorado em economia da FGV EPPG
Rayane Vieira Rodrigues – Professora de políticas públicas na FGV EPPG
Raphael Amorim Machado – Professor de políticas públicas na FGV EPPG
Marjorie Camila Madoz Pinheiro – Pesquisadora e doutoranda em economia na FGV EPPG
Yago de Souza Paiva – Professor de políticas públicas na FGV EPPG
Cássia Pereira das Chagas – Professora de economia na FGV EPPG