O cenário do comércio global tem sido marcado, recentemente, por uma escalada de tensões protecionistas. O estabelecimento de políticas tarifárias agressivas por parte dos Estados Unidos da América (EUA) – o chamado “tarifaço” – impôs ao Brasil o desafio de articular uma resposta célere e juridicamente robusta.
Nesse contexto, o Governo Federal editou a Medida Provisória (MP) 1.309/2025, instituindo o Plano Brasil Soberano. Mais do que uma reação comercial, o programa consolidou-se como um instrumento de apoio anticíclico às empresas nacionais em contextos de desequilíbrios de mercado e incertezas excepcionais, à preservação da soberania econômica e de reforço ao multilateralismo.
A atuação brasileira fundamenta-se na premissa de que o isolacionismo compromete o desenvolvimento de longo prazo. Como bem pontuou o Presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Aloizio Mercadante, o multilateralismo é uma “conquista civilizatória da humanidade que não pode retroceder” [1]. Essa visão encontra eco na literatura acadêmica contemporânea, que discute o reordenamento das cadeias globais de valor e a necessidade de mecanismos de defesa comercial que não abdiquem das instâncias multilaterais.
Nesse cenário em que o multilateralismo se afirma como resposta essencial aos riscos do isolacionismo, torna‑se igualmente relevante observar como instituições estratégicas materializam esse compromisso na prática, e como os bancos de desenvolvimento desempenham papel crucial em contextos de choques externos, como veículos para a manutenção da soberania econômica.
Sob esse panorama responsivo, estudos publicados no Econstor [2] e na Revista da ESG [3] demonstram que instituições como o BNDES atuam como estabilizadores contracíclicos, garantindo que a volatilidade externa não desestruture setores produtivos estratégicos.
O desenho institucional e o papel público do profissional jurídico
O Plano Brasil Soberano não se trata apenas de uma medida financeira, mas de um complexo arranjo jurídico cuja engenharia contou com a atuação de diversas instituições, tanto na sua fase de formulação, quanto nas de implementação e de avaliação. A MP 1.309/2025 estruturou o Comitê de Acompanhamento das Relações Comerciais com os EUA e conferiu ao BNDES a centralidade na operacionalização de soluções emergenciais.
Por sua vez, a Resolução CMN 5.242/2025 regulamentou o Plano Brasil Soberano no que se refere às condições, encargos financeiros, prazos e outras questões de financiamento.
Quanto à implementação do programa, aquela norma dispôs caber ao BNDES, ou a instituições financeiras por ele habilitadas, a concessão de financiamento com a finalidade de apoiar pessoas jurídicas de direito privado exportadoras de bens impactadas pela imposição de tarifas adicionais sobre exportações brasileiras. Assim, como todo processo interno para a concessão de financiamento, contou-se com o papel público do profissional jurídico do Banco.
Números do impacto da imposição das tarifas
O Estudo especial do BNDES 66 [4] explorou a relação comercial entre Brasil e EUA, analisando o impacto da imposição das tarifas nas exportações brasileiras em 2025. Naquele estudo do Banco, foi apurada uma desproporcionalidade na afetação pelas barreiras comerciais impostas pelo governo Trump entre as regiões do Brasil. Segundo aquela análise, fluxos comerciais mais frágeis e dependentes das vendas para os EUA sofreram de maneira mais intensa.
As maiores quedas na variação interanual de agosto a dezembro de 2025 se deram nas exportações do Sul, Centro-Oeste e Sudeste: -41,7%, -29,9% e -22,4%, respectivamente. O exemplo dos Estados da região Sul denota a criticidade da conjuntura. Tendo em vista a concentração em produtos de madeira, móveis, calçados e couro, fumo e algumas máquinas e equipamentos, sofreram tarifas de 50% em mais de 80% das suas exportações.
Mesmo com a queda nas exportações para os EUA, o comércio exterior brasileiro em 2025 consolidou sua diversificação de mercados. A forte demanda asiática e latino-americana mitigou as perdas no mercado norte-americano.
A China, principal parceira brasileira, teve acréscimo de 6% em suas importações, de US$ 94,4 bilhões (2024) para US$ 100 bilhões (2025). Entre agosto e dezembro de 2025, houve pico interanual com crescimento de 30% nos embarques ao país asiático, sendo a pauta exportadora intensa em soja, petróleo bruto e minério de ferro, somando 74% das vendas aos chineses.
Já na América Latina, apurou-se expansão rumo a México, Argentina e Chile, este último com alta interanual de 25% de agosto a dezembro daquele ano.
Os pesquisadores do BNDES identificaram como fatores de sustentação das exportações a diplomacia comercial brasileira, com a negociação de exceções tarifárias e novos acordos comerciais. Além disso, destacou-se o apoio doméstico com subsídios do Plano Brasil Soberano como medida de preservação de empregos, investimentos e competitividade.
Resultados e o fôlego nas negociações
Os dados indicam que o Plano serviu como um anteparo eficaz no combate às distorções regionais, em alinhamento aos objetivos fundamentais do Brasil, previstos no art. 3º da Constituição Federal, sobretudo no seu inciso III.
Ao oferecer liquidez e suporte ao exportador brasileiro atingido pelas tarifas, o Brasil ganhou “fôlego” para negociar em patamares de maior equilíbrio. Debatedores e especialistas ressaltam que a medida foi vital para a abertura de novos mercados, reduzindo a dependência excessiva de rotas comerciais unilateralmente sobretaxadas.
Críticas e o necessário equilíbrio técnico
Como toda medida de intervenção econômica, o Plano Brasil Soberano não esteve isento de críticas. Especialistas apontaram riscos de improviso institucional e pressão fiscal [5], argumentando que soluções ad hoc podem gerar incertezas no mercado.
Contudo, uma análise ponderada revela que o Plano instituído pela MP 1.309/2025 teve natureza estritamente emergencial e prazo determinado, sem se afastar do compliance e da transparência como postulados da governança da Administração Pública. Ele não visou substituir o mercado, mas sim corrigir uma distorção externa súbita. A delimitação jurídica da MP garantiu que os efeitos positivos fossem mensuráveis sem comprometer a higidez fiscal de longo prazo, cumprindo uma função anticíclica legítima e necessária diante de um “cisne negro” tarifário.
Caráter temporário e legado institucional
O Plano Brasil Soberano, a que se referiu a MP 1.309/2025, teve sua vigência encerrada em 10 de dezembro de 2025, conforme o Ato Declaratório 82/2025 do Presidente da Mesa do Congresso Nacional. O término do prazo, longe de sinalizar um enfraquecimento, demonstra o caráter cirúrgico da medida.
Nada obstante o encerramento do Plano do ano de 2025, a dinâmica da economia global, com os impactos de guerra no Oriente Médio e dos persistentes reflexos das tarifas comerciais impostas pelos Estados Unidos, levou o Governo Federal a promover um novo programa de socorro, por meio da MP 1.345/2026. Também operacionalizado pelo BNDES, trata-se de uma segunda etapa do Plano Brasil Soberano, mantida a abordagem contingencial.
O legado da primeira etapa do Plano Brasil Soberano não é apenas econômico, mas institucional, o que se mostrou como uma vantagem na edição da segunda etapa, também de viés transitório. O aprendizado gerado na interface entre o BNDES e os Ministérios envolvidos fortaleceu a governança brasileira para lidar com a fragmentação comercial global.
A experiência do Plano Brasil Soberano, seja na primeira edição, já encerrada, como na segunda, em andamento, mostra-se como uma ferramenta de contribuição para a estabilidade econômica nacional. Diante de um mundo onde o protecionismo desafia as regras estabelecidas, a capacidade de resposta juridicamente segura e financeiramente viável é o que separa o improviso da estratégia de Estado.
Por fim, o BNDES reafirmou-se como “o principal instrumento de execução de política de investimentos do Governo Federal”, nos termos do artigo 23 da Lei 4.595/1964, desta vez, em busca de um multilateralismo pragmático.
Referências
[1] AGÊNCIA BNDES DE NOTÍCIAS. Mercadante: multilateralismo é conquista civilizatória da humanidade que não pode retroceder. Rio de Janeiro, 3 fev. 2026. Disponível em: https://agenciadenoticias.bndes.gov.br/bndes/Mercadante-multilateralismo-e-conquista-civilizatoria-da-humanidade-que-nao-pode-retroceder/
[2] MELLO, Flavia de Campos. O Brasil e o multilateralismo contemporâneo. Texto para discussão nº 1628. Brasília, DF: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, 2011. Disponível em: https://www.econstor.eu/handle/10419/91092
[3] CASARÕES, Guilherme. Os “cinco as” do multilateralismo na política externa brasileira (1985-2022). Revista da Escola Superior de Guerra, v. 37, n. 81, p. 150-162, 2022. Disponível em: https://doi.org/10.47240/revistadaesg.v37i81.1294
[4] BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL (Brasil). Impactos do tarifaço na balança comercial brasileira. Rio de Janeiro: BNDES, 2026. 14p. (Estudos especiais do BNDES; 66). Disponível em: http://web.bndes.gov.br/bib/jspui/handle/1408/29387
[5] CONTI, José Maurício. Soberania com improviso fiscal e mais uma gambiarra econômica. Jota, Coluna Fiscal, 28 ago. 2025. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-fiscal/soberania-com-improviso-fiscal-e-mais-uma-gambiarra-economica