Em 1975, Sam Peltzman publicou no Journal of Political Economy um dos artigos mais perturbadores da análise econômica da regulação. Demonstrou que a obrigatoriedade de equipamentos de segurança em automóveis, cintos, freios reforçados, airbags, não havia reduzido a mortalidade no trânsito na magnitude que a engenharia prometia.
A razão era comportamental: motoristas, percebendo-se mais protegidos, ajustavam a direção na margem, dirigindo mais rápido, com menos atenção. Parte do ganho técnico era consumida pelo ajuste do agente regulado. A regulação que pretendia salvar vidas induzia, por via reflexa, o comportamento que aumentava o risco.
O direito administrativo brasileiro vive sua própria variante do efeito Peltzman, com o vetor invertido. O aparato de controle externo, concebido para impor moralidade e proteger o erário, induziu no agente público regulado um ajuste comportamental simétrico ao do motorista de Peltzman: comportamento defensivo, fuga da decisão, preferência pela inação.
O gestor racional, diante de risco pessoal de responsabilização desproporcional ao benefício difuso de qualquer escolha inovadora, ajusta-se à margem. Só que o ajuste, aqui, não é dirigir mais rápido. É não decidir. O ativo regulatório, que deveria ser mobilizado, congela. O controle prometia segurança institucional e entregou paralisia. É a ilusão decisória do hipercontrole: a aparência de proteção que, no agregado, neutraliza parte substantiva da função pública que pretendia defender.
Nenhum setor expõe esse arranjo com mais nitidez que o mineral.
O Brasil reúne reservas de classe mundial em nióbio, terras raras e lítio, e ocupa posição geológica privilegiada na corrida pelos minerais críticos da transição energética. Enquanto países desenvolvidos articulam acordos bilaterais de cossoberania sobre cadeias estratégicas e revisam suas legislações minerárias para acelerar a contratação, o ordenamento brasileiro segue decompondo o ciclo minerário em decisões isoladas, sequenciais, tomadas por órgãos que não se comunicam. O custo dessa arquitetura não é apenas regulatório. É econômico, e a conta vence sempre no pior momento.
A literatura sobre controle externo registrou o fenômeno como “apagão das canetas”: gestores percebem o risco de responsabilização individual como superior, em magnitude e probabilidade, ao benefício difuso de qualquer decisão inovadora.
É uma relação principal-agente desenhada contra a decisão. O custo de decidir é pessoal e imediato; o ganho é coletivo e diferido. Somada a essa equação a fragmentação dos órgãos competentes, ANM, Ibama, órgãos ambientais estaduais, agências de recursos hídricos, municípios e instâncias de consulta a comunidades tradicionais, o resultado não é coordenação federativa. É um regime em que ninguém decide porque qualquer um pode ser responsabilizado. A assimetria informacional entre regulador e operador agrava o quadro: o Estado contrata sem saber o que contrata, e o particular investe sem saber o que recebe.
A ironia institucional é que a solução já existe e está autorizada. O art. 26 da LINDB habilita a autoridade administrativa a celebrar compromissos para “eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público”. Lido em conjunto com o art. 70 da Constituição e com a economicidade erigida em princípio expresso pela Lei 14.133/2021, o dispositivo oferece base jurídica suficiente para que o Estado contrate por arranjos integrados onde a soma de licenças avulsas se mostre economicamente inferior.
Em mineração, esse arranjo tem nome técnico no comparado, mining agreement, e é o instrumento que países como Austrália Ocidental utilizam, há décadas, para organizar num único pacto obrigações regulatórias, ambientais, econômicas e operacionais ao longo da vida útil do empreendimento. O ferramental brasileiro existe. Não é usado.
A razão da subutilização não é jurídica. É de incentivos, e, portanto, peltzmaniana. Sem mecanismo que blinde o agente público signatário, o art. 26 transfere ao gestor o ônus integral de um cálculo que beneficia, no longo prazo, a coletividade. Os arts. 22 e 28 da própria LINDB, somados à reforma da Lei de Improbidade Administrativa pela Lei 14.230/2021, deslocaram o critério de responsabilização para o dolo ou erro grosseiro, mas a percepção do risco pessoal continua superior à blindagem normativa. O gestor que se ajusta à margem do hipercontrole prefere a licença avulsa, lenta e segura, ao compromisso integrado, rápido e exposto. Prefere o que protege a si, mesmo quando custa ao país.
A institucionalização externa do compromisso opera como antídoto a esse ajuste. Homologação judicial, manifestação prévia dos Tribunais de Contas ou intervenção do Ministério Público como custos legis reduzem o custo pessoal da decisão e a margem em que o comportamento defensivo se manifesta. É commitment device na chave clássica da teoria dos jogos: o gestor decide porque o sistema, e não ele isoladamente, responde pela decisão. Sem essa camada, qualquer instrumento consensual permanece tecnicamente disponível e praticamente inexistente, o que é exatamente o quadro brasileiro.
A consensualidade administrativa não é exceção suspeita, mas técnica prevista em lei, sistematizada pela doutrina e admitida pelo controle. Suspeito é manter um modelo fragmentado, lento e inseguro num momento em que o país detém reservas que o mundo inteiro disputa. Peltzman ensinou que toda regulação produz um agente que se ajusta. A pergunta institucional brasileira é se queremos um agente público que se ajusta decidindo, ou um que se ajusta paralisando. Reserva geológica não vira riqueza nacional por inércia. Vira por contrato.